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| La réglementation des régimes de retraite dans les lieux de travail Par Louis Erlichman |
| Jusqu’en 1948 environ, les régimes de retraite dans la plupart des lieux de travail du Canada étaient financés par des rentes du gouvernement fédéral ou des compagnies d’assurance vie. À compter de 1948, la couverture offerte par les régimes de retraite en fiducie s’est mise à monter en flèche, à un point tel que – au début des années 1960 – on comptait plus du double de souscripteurs de régimes en fiducie que de souscripteurs de régimes des rentes viagères collectives. Dans l’ensemble, le nombre de participants à des régimes de retraite a crû rapidement au cours des années 1950, 1960 et 1970. Par la suite, la participation s’est stabilisée, et la proportion de la population active qui cotise à des régimes de retraite a même diminué au cours des vingt dernières années. Bien qu’il ne soit jamais arrivé que plus de 50 % de la population active soit couverte par un régime de retraite à tout moment donné, les régimes de retraite dans les lieux de travail continuent d’être importants, car ils constituent une source de revenus aux aînés. En effet, ces régimes contribuent à maintenir ceux et celles qui en jouissent au-dessus du seuil de la pauvreté, ce qui n’est malheureusement pas le cas pour ceux et celles qui ne reçoivent qu’une pension de l’État. Bien qu’un nombre élevé de régimes aient été convertis du type à prestations déterminées du type à cotisations déterminées au cours des dernières années, il n’en demeure pas moins que plus de 85 % des participants en 1999 cotisaient à un régime à prestations déterminées. Plus des trois quarts des participants de régime cotisaient à des régimes d’envergure comptant plus de mille participants chacun. Il est de mon avis que le récent amenuisement de la couverture offerte par les régimes de retraite soit attribuable à des facteurs organisationnels sur le plan de la main-d’œuvre – fondamentalement, une baisse de la taille relative des groupes qui sont les plus probables à cotiser à des régimes de retraite (travailleurs syndiqués, employés du secteur public, travailleurs à temps plein) plutôt qu’une baisse de l’intérêt des travailleurs pour les régimes de retraite. Les participants à un régime de retraite ne sont pas distribués aléatoirement dans la population active. Les syndiqués et les travailleurs de la fonction publique ont beaucoup plus de probabilité de participer à un régime de retraite que d’autres travailleurs. En effet, la majorité des participants à des régimes de retraite agréés au Canada bénéficie de la couverture d’une convention collective. Loin de constituer l’expression volontaire d’une inquiétude « paternelle » de l’employeur (l’argument qu’on invoque parfois contre la bonification des normes minimales), le régime de retraite est habituellement un avantage contractuel pour lequel les syndicats doivent se battre. Le cadre législatif et réglementaire général régissant les régimes de retraite dans les lieux de travail remonte en bonne partie au années 1960, quoique ce même cadre fasse continuellement l’objet de modifications. Les plafonds imposés sur les abris fiscaux que sont les régimes de retraite agréés (en l’occurrence 2 % par année de services jusqu’à concurrence d’une rente annuelle plafonnée à 60 000 $) n’ont pas été modifiées pour la peine depuis plusieurs décennies. Toutefois, un système a été mis en œuvre à la fin des années 1980 pour imposer un plafond général aux RPA et aux REER exempts d’impôt. Cette mesure avait été en réaction au lobbying des petites entreprises qui réclamaient une bonification des droits de cotisation à un REER. À mesure que le revenu moyen augmente, nous entendons de plus en plus de plaintes alléguant que le plafond général imposé à l’épargne-retraite détaxée – qui devait être indexé au coût de la vie dans le cadre de la réforme mise en œuvre il y a dix ans – est trop bas et doit être bonifié. Bien que cette question touche principalement les personnes à revenu élevé, plusieurs de nos membres plus chèrement payés au sein du syndicat sont maintenant confrontés à ces plafonds. Devrions-nous, comme société, offrir des reports d’impôt supplémentaires à une minorité de travailleurs qui gagnent plus que la moyenne, sachant que nos pensions de l’État laissent encore un grand nombre de personnes aînées en deçà du seuil de pauvreté? La Loi de l’impôt sur le revenu impose également un plafond sur le pourcentage de fonds agréés qui peuvent être investis à l’extérieur du Canada. Ce plafond a d’ailleurs été augmenté à 30 %. Nonobstant tous les arguments voulant que l’investissement international soit une stratégie essentielle pour se constituer un portefeuille diversifié et obtenir de meilleurs rendements, la question est de savoir si nous devrions offrir un allégement fiscal sur des investissements qui laissent sortir de l’argent (et tout laisse croire aussi des emplois) du pays. La plupart de nos mesures de réglementation touchent la législation qui établit les normes applicables aux régimes de retraite. Puisque les régimes de retraite, tout comme les relations de travail, relèvent de compétence provinciale, notre pays compte 11 régimes de réglementation différents. En commençant par l’Ontario avec sa Loi sur les régimes de retraite de 1965, chaque province a successivement promulgué et modifié ses lois. Les lois établissant les normes applicables aux régimes de retraite n’ont pas vu le jour en Colombie-Britannique et au Nouveau-Brunswick avant les années 1990 et, encore aujourd’hui, l’Île-du-Prince-Édouard n’a aucune loi du genre, puisque sa législation a été déposée mais pas encore promulguée. Bien que la législation se ressemble d’une province à l’autre, chacune comporte des différences fondamentales et ne semble pas vouloir se rapprocher des autres. Bien qu’il existe des accords réciproques qui permettent à un seul organisme de réglementation d’agréer et de réglementer un régime qui relève de plusieurs compétences provinciales, chaque régime doit respecter les normes minimales légalement établies dans la province de résidence de chaque participant au régime. Selon la décision rendue dans la cause Leco, cette exigence peut également être appliquée à des questions relatives aux procédures et aux normes. L’ACOR, l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite qui est blâmée par les employeurs pour les coûts d’observation élevés, travaille à la préparation d’une loi modèle et songe à faire éventuellement adopter une seule loi régissant les normes applicables aux régimes de retraite de sorte que les régimes relevant de plusieurs compétences ne soient soumis qu’à un seul ensemble de règlements. Vu la réticence continue des diverses autorités politiques à céder leur compétence et le nombre soutenu de modifications législatives qui circulent dans différentes directions et sous différentes compétences, il est difficile d’entrevoir la possibilité d’une législation commune au cours des prochaines décennies. Le manque de lois uniformes n’est pas nécessairement une mauvaise chose. L’insistance des employeurs en faveur d’une législation commune pourrait se traduire par le gel des normes au plus petit dénominateur commun actuellement en vigueur. Le fait d’avoir différentes lois régissant les régimes de retraite permet à certaines provinces de marquer le pas en lançant des mesures innovatrices. Bien que les employeurs prétendent que le lourd fardeau réglementaire nuit à la croissance de la protection en matière de pensions et contribue à la conversion des régimes à prestations déterminées en des régimes à cotisations déterminées, je ne crois pas que ces coûts soient le principal facteur responsable de limiter la croissance du nombre de travailleurs bénéficiant d’un régime de retraite. Le fait d’abaisser les normes ne responsabilisera certainement pas les employeurs non syndiqués dans le secteur public à mettre sur pied des régimes de retraite à prestations déterminées. Bien que les frais généraux associés avec les régimes de pension agréés de petits à moyens groupes soient élevés (les régimes interentreprises sont néanmoins une option digne de mérite), la plupart des modifications à la réglementation – période d’acquisition plus courte, transférabilité et exigences établissant l’admissibilité à des prestations de survivant – ont tout simplement aplani les inégalités entre les participants d’un même régime. Sans équité, et la perception d’équité, les jeunes ne seront pas intéressés à participer au régime ni à faire en sorte qu’il s’améliore. Étant donné que ce comité est chargé d’étudier où nous sommes rendus et où nous voulons nous rendre en matière de réglementation des pensions, j’ai cru qu’il serait bon d’examiner le progrès que nous avons réalisé jusqu’à maintenant. J’ai sorti les dossiers des observations déposées par le CTC en 1978 auprès de la Commission royale d’enquête sur le statut des pensions en Ontario et j’ai parcouru la liste des réformes réglementaires que nous proposions à l’époque. La liste n’était pas très longue. Notre attention portait sur la bonification du RRQ et du RPC, mais il est intéressant de comparer ce que nous recherchions il y a 20 ans avec ce que nous avons obtenu jusqu’à ce jour. 1. Couverture après une année de services : La réglementation actuelle prévoit généralement une période de deux ans. 2. Acquisition après l’âge de 30 ans ou une période de cinq ans : Une période d’acquisition de deux ans est presque la norme. 3. Intérêts versés sur les cotisations calculés en fonction du taux d’épargne des grandes banques : Les taux d’intérêt créditeurs sur 5 ans des grandes banques constituent pratiquement la norme. 4. Transférabilité et immobilisation des prestations acquises : Habituellement la règle, mais non par l’entremise d’un organisme gouvernemental. 5. Consentement syndical de toute proposition de modifications : Aucune loi ne l’oblige. 6. Représentation syndicale équitable aux conseils d’administration ou aux comités administratifs : Bien que nous ayons habituellement des lois prévoyant la participation des membres aux conseils consultatifs, l’administration et le contrôle réellement conjoints demeurent généralement limités aux régimes interentreprises. Toutefois, l’administration par la partie syndicale a tout de même pris de l’ampleur dans le secteur public au cours des dernières années. 7. Accès complet aux données au régime : C’est la loi générale. 8. Aucune restriction sur la négociation de la retraite obligatoire : S’applique dans la plupart des provinces. 9. Indexation : Rien dans la loi. L’Ontario et la Nouvelle-Écosse n’ont jamais donné suite aux dispositions qu’elles avaient adoptées. Dans l’ensemble, je dois avouer que nous avons mieux réussi à faire améliorer les lois établissant les normes que les avantages publics. Nous avons également réussi à obtenir d’autres améliorations qui ne figurent pas dans la liste, dont l’obligation de verser des prestations au survivant et un minimum de cotisations de la part des employeurs. Les modifications à la plupart des lois établissant les normes, à la fin des années 1980 – visant à assurer une acquisition plus hâtive, la transférabilité et les prestations de survivant – étaient importantes pour rendre les plans plus équitables envers les membres. De plus, elles ont simplifié nos négociations des régimes de retraite, car ces points – étant devenus obligatoires – ne figuraient plus à l’ordre du jour. L’obligation législative d’indexation, une question qui occupait beaucoup de place dans les années 1970 et 1980, a été presque rayée de l’ordre du jour pendant les années 1990 où les taux d’inflation étaient bas. Toutefois, certains groupes qui bénéficiaient de clauses négociées d’inflation tels que les lignes aériennes et l’industrie papetière l’ont généralement maintenue. Il faut prévoir que toute future augmentation soudaine du taux d’inflation remettra la question de l’indexation à l’ordre du jour. Le progrès réalisé dans le dossier de la propriété des surplus est attribuable davantage aux tribunaux qu’à la législation. À la suite de la décision rendue dans les causes de Dominion Stores et de Schmidt, la plupart des provinces ont établi les règles pour négocier des ententes de partage des surplus, bien que le cas de TechSyn en Ontario ne constitue qu’une indication que la question de la propriété des surplus demeure un fouillis sur le plan légal. Malheureusement, le gouvernement fédéral est allé à l’encontre de ses propres lois établissant les normes lorsqu’il a décidé unilatéralement d’utiliser les surplus accumulés dans son propre régime de pension. Je ne suis pas sûr si le projet de loi 102 du Québec produira les effets escomptés, soit de mettre de l’ordre dans la situation juridique anormale du Québec en ce qui a trait aux périodes d’exonération de cotisations. Et les lois continuent d’être modifiées. Le projet de loi 102, récemment adopté au Québec, propose les modifications les plus draconiennes depuis plusieurs années. L’acquisition immédiate et l’indexation partielle des prestations acquises différées rendront les régimes plus attrayants aux membres plus jeunes et typiquement plus nomades. Il sera intéressant de voir si d’autres provinces suivront dans la voie empruntée par le Québec. La vague de réformes entreprise à la fin des années 1980 a donné lieu à l’obligation (que nous avions réclamée) d’immobiliser les prestations acquises, pour ainsi assurer que les travailleurs nomades se constituent un fonds de retraite au cours de leur vie professionnelle. L’Ontario a récemment adopté des dispositions qui permettent de « désimmobiliser » ces prestations dans les cas de « difficultés exceptionnelles » et de durée de vie espérée réduite. Cette modification est en contradiction avec la prémisse fondamentale du principe de l’immobilisation. Il est encore plus troublant de constater que le gouvernement ontarien tente d’obliger les prestataires de l’aide sociale à liquider tout leur actif de retraite, même si la loi interdit actuellement une telle obligation. D’autres provinces se sont montrées peu enclines à suivre dans les pas de l’Ontario en ce qui concerne les dispositions wind-up grow-in (exception faite de la Nouvelle-Écosse) ou le Fonds de garantie des prestations de retraite. Je ne crois pas vraiment en le FGPR, car il me semble que dans plusieurs des cas où le FGPR était en cause, la plupart de l’argent du fonds finissait par se retrouver dans les poches des consultants, des avocats et des syndics de faillite plutôt que celles des participants au régime. Le Québec et l’Alberta ont présenté des dispositions pour autoriser les départs progressifs à la retraite, ce qui permettrait aux participants de commencer à toucher des prestations partielles tout en continuant de travailler à temps partiel. Malheureusement, cette mesure pourrait diminuer les prestations versées au moment du réel départ à la retraite. Il n’est donc que peu probable que ce programme remplace des améliorations aux pensions de retraite anticipée. D’autres provinces ont choisi de ne pas suivre dans les pas du Québec à exiger des assemblées annuelles des participants et un rôle plus officiel pour le comité des pensions. À ce que je peux voir, ces règles n’ont pas vraiment contribué à donner plus d’importance au rôle ou à la portée des participants dans l’administration du régime, puisque les comités continuent d’être invariablement gérés par une majorité de membres nommés par l’employeur. De plus, les diverses compétences introduisent dans leur législation la reconnaissance imposée par le tribunal des conjoints de même sexe. La dernière loi que je souhaite invoquer est la proposition du gouvernement fédéral d’imposer des règles plus rigoureuses sur le financement de la solvabilité, des règles qui jusqu’à maintenant ont fait l’objet d’une opposition généralisée. Le gouvernement propose d’interdire toute modification à un régime de retraite qui réduirait son ratio de financement de solvabilité à moins de 90 %. Les évaluations de solvabilité sont très sensibles aux taux d’intérêts courants et à la conjoncture actuelle du marché. En conséquence, elles sont très volatiles. Le règlement proposé aurait pour effet de limiter de beaucoup la souplesse des régimes sécuritaires et bien financés à apporter des améliorations. Ainsi, il serait difficile tout simplement de bonifier les régimes à prestations forfaitaires pour suivre le cours inflationniste. Ce règlement très sévère sous-tend une tendance plus générale de la part des chargés de la réglementation en matière de pensions à se détacher de leur rôle plus général de protéger les participants au régime et de plutôt se concentrer sur les questions limitées à la solvabilité financière. Les chargés de la réglementation veulent tout simplement réduire les risques d’un échec des régimes de retraite qui serait très désagréable à vivre sur le plan politique, nonobstant les répercussions totales sur les régimes de retraite et les revenus des retraités. Le gouvernement fédéral, chargé de la réglementation au pays, a surtout des préjudices contre les régimes interentreprises en fiducie syndicale qu’il croit enclins à des décisions imprudentes. Non seulement les normes varient-elles d’une province à l’autre, mais la réglementation des régimes de retraite est institutionnalisée d’un bout à l’autre de la carte. Dans certaines provinces, le chargé de la réglementation est une partie d’un ministère. Dans d’autres, c’est un organisme distinct qui, dans certains cas, réglemente également d’autres secteurs tels que les compagnies d’assurance. En Ontario, le FSCO est chargé de la réglementation, mais fusionnera avec la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario. Les Ontariens courent donc le risque que la réglementation des régimes de retraite devienne encore moins prioritaire comparativement à la réglementation des valeurs mobilières dont le profil est plus relevé. En Ontario, on peut en appeler des décisions du chargé de la réglementation devant un autre tribunal. Dans la plupart des autres provinces, les appels au premier degré sont adressés à des organismes gouvernementaux internes ou les tribunaux. Une certaine forme officieuse de déréglementation est actuellement en cours dans le domaine des régimes de pension, puisque les chargés de la réglementation invoquent le manque de ressources pour justifier le déplacement vers ce que nous qualifions d’« auto-réglementation ». Cela se voit dans les diverses dispositions législatives par lesquelles l’attestation par le répondant du régime – ou ses actuaires ou avocats – que le régime répond aux normes remplace une obligation explicite nécessitant l’approbation du chargé de la réglementation. À la lumière du rôle fondamentalement conflictuel en agissant à titre de conseillers auprès des répondants d’un régime, cela pourrait poser de sérieux problèmes. En effet, le changement n’est pas aussi draconien qu’il ne puisse le paraître, puisque le chargé de la réglementation s’est déjà vu des ressources et sa volonté limitées. Cela s’applique surtout avant la décision rendue en 1986 dans l’affaire des magasins Dominion, qui rendait explicite la responsabilité d’agir comme fiduciaire des intérêts des participants au régime. La plupart des chargés de la réglementation n’écoutaient que l’« industrie », le monde des répondants et des conseillers d’où provenaient ou vers où se dirigeaient la plupart des chargés de la réglementation. Cette tendance vers l’auto-réglementation signifie que nous devons nous préoccuper non seulement des lois mais aussi de ceux qui sont chargés de voir à leur mise en application. Si le chargé de la réglementation s’éloigne, le fardeau se trouve de plus en plus du côté des participants de régime de voir à ce que leur régime est conforme aux exigences légales et que son administration est conforme à la lettre du régime. Le manque de vérification comptable périodique de la plupart des transactions des régimes de retraite (nonobstant une vérification financière annuelle) pose problème. Les participants se trouvent rarement dans une position de déceler une erreur de calcul ni encore de savoir s’ils sont traités conformément à la loi et aux règlements régissant le régime. En règle générale, le déclin de l’activité publique de réglementation se traduit par une plus grande part des responsabilités transférée aux participants et aux syndicats, surtout aux membres de comité de pensions et aux répondants. Cela met en valeur le besoin d’une formation syndicale en matière de pensions et d’un soutien continu aux activistes en matière de régimes de retraite. Le fait de considérer les régimes de retraite au même titre que tout autre intermédiaire financier a poussé les chargés de la réglementation à se pencher davantage sur les questions des investissement et du « gouvernement » des régimes, comme s’ils pouvaient prétendre remplacer leurs activités de réglementation par des lignes directrices d’auto-évaluation. L’attitude suspecte de certains chargés de la réglementation à l’égard des régimes d’administration syndicale et des répondants syndicaux est particulièrement troublant, lorsqu’ils choisissent de fermer l’œil au conflit d’intérêt de l’employeur comme employeur et répondant/administrateur des régimes à employeur unique. Pour revenir donc à la question initiale, quelles questions de réglementation demeurent-elles en suspens? 1. Indexation : Pourquoi pas maintenant, avant que le taux d’inflation ne commence à grimper? La percée réalisée au Québec pour l’acquisition différée des prestations est un pas important. 2. Surplus : Les participants du régime peuvent-ils obtenir une meilleure main sur le plan juridique? 3. Établissements de réglementation : Les syndicats souhaitent-ils jouer un rôle explicite dans le processus de réglementation (modèle de conseil syndical)? 4. Gouvernement : Voulons-nous des exigences établissant obligatoirement des répondants conjoints? Comment trouver l’équilibre entre les exigences légales des répondants et le rôle du syndicat et de la négociation collective? Comment pouvons-nous soutenir les répondants syndicaux et les rendre plus efficaces? 5. Évaluations : Voulons-nous voir les règles changer? Les exigences sont-elles trop ou pas assez rigoureuses? Les modifications nuiront-elles aux négociations? Pouvons-nous responsabiliser les actuaires à l’égard des participants au régime? 6. Investissements : Que faire des règles de « bon père de famille »? Quelles modifications législatives sont requises pour faciliter les placements éthiques et d’autres investissements dirigés? Que dire des règles qui définissent les placements étrangers? Beaucoup d’argent et de pouvoir est en jeu. En 1998, plus de 440 $ milliards étaient investis dans des régimes de retraite en fiducie. 7. MEPP : La seule alternative aux REER collectifs dans le cas des groupes de petite à moyenne taille. Comment pouvons-nous les faciliter? |
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